O que é e como fazer um plano diretor de bacia

FMA - O que é um plano de recursos hídricos?

Garrido - Primeiro vamos à terminologia. A expressão "planos de recursos hídricos" foi criada na Lei Federal no 9.433/1997. Antes, se falava em planos diretores de bacias hidrográficas. Esses planos não deixaram de ser diretores pela simples alteração de seu título. Aliás, a referida lei, em seu artigo 6ª, os define como planos diretores que visam orientar e fundamentar a implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos e o gerenciamento dos recursos hídricos. Isto significa que os planos de recursos hídricos são definidores de diretrizes para aplicação no âmbito da bacia.

Considerando que várias leis estaduais sobre recursos hídricos ainda os denominam planos diretores, vamos admitir, nesta entrevista, os diversos nomes que têm os planos: planos de recursos hídricos, ou planos diretores de bacias ou, simplesmente, planos de bacias.

O plano de bacia é o documento-programa das ações a serem postas em prática na bacia hidrográfica, formulando uma estratégia de curto e longo prazos. Tem como objetivo central a utilização eficiente e preservadora dos recursos hídricos em seus aspectos qualitativo e quantitativo.

FMA - Qual o conteúdo dos planos de recursos hídricos?

Garrido - A Lei Federal no 9.433/97, artigo 7ª recomenda um conteúdo mínimo para os planos de recursos hídricos, que parte do diagnóstico da situação corrente dos recursos hídricos para, em seguida, abordar os seguintes aspectos:

? A análise das alternativas de crescimento demográfico, de evolução de atividades produtivas e de modificação dos padrões de ocupação do solo;

? O balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e qualidade, com a identificação de conflitos potenciais; as metas de racionalização de uso, aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis; as medidas a serem tomadas, programas a serem desenvolvidos e projetos a serem implantados para o atendimento das metas previstas; a prioridade para a outorga de direito de uso dos recursos hídricos; as diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso dos recursos hídricos; e, finalmente, as propostas para a criação de áreas sujeitas a restrição de uso, com vistas à proteção dos recursos hídricos.

Comos se vê, os planos de bacias são bem abrangentes, estabelecendo um "receituário" completo para a boa gestão dos recursos hídricos, abordando os aspectos mais relevantes dessa gestão.

FMA - Qual a área física de abrangência para um plano de bacia?

Garrido - A abrangência física de um plano diretor, ou seja, do perímetro a ser estudado, depende essencialmente de quatro fatores. O primeiro deles, inquestionável em seu conteúdo, chegando mesmo a constituir um princípio da gestão dos recursos hídricos, é que o perímetro escolhido deve cobrir o perímetro de uma bacia, ou sub-bacia hidrográfica de qualquer ordem.

O segundo fator refere-se ao conjunto de estudos anteriores existentes sobre a região que se pretende estudar. Na elaboração de um plano diretor de bacia, não se deve desperdiçar nenhum outro trabalho produzido anteriormente, pois estes podem trazer indicações úteis que, de outra forma, teriam que ser refeitas por meio de esforços adicionais desnecessários.

O terceiro fator refere-se à busca que se deve fazer a respeito de eventuais indicações da sociedade local sobre problemas para cujas soluções existe algum tipo de expectativa. Isso significa que a importância de certos problemas, sobretudo aqueles de maior calibre, pode influir na decisão da área a ser estudada.

Finalmente, o quarto fator está ligado à relação entre o grau de detalhamento das diretrizes que resultarão do plano e o porte necessário da área a ser definida. Quanto maior for o grau desse detalhamento, menor deverá ser o perímetro da área a ser estudada, e vice-versa.

É relevante considerar que o tamanho da área objeto do plano não deve ser tão pequena a ponto de impedir que se tenha uma visão nítida do conjunto dos problemas a ser abordados, pois a análise de um problema sem se levar em conta a sua relação com o todo pode induzir a soluções inadequadas.

O tamanho da área não pode ser, também, tão grande a ponto de impedir que se percebam os problemas com o grau mínimo de detalhe necessário ao estabelecimento de uma solução eficaz. Finalmente, o tamanho da área escolhida para o plano não deve seccionar, por exemplo, um grande rio, um aqüífero ou algum outro parâmetro de continuidade importante no conjunto dos elementos a ser considerado.

FMA - Que horizonte temporal de enquadramento deve ter um plano diretor de bacia?

Garrido - Em primeiro lugar, a adoção de um horizonte estratégico de dez anos parece ser indispensável.

Veja bem o por quê: o objetivo central de um plano diretor de bacia é dar indicações que, ao mesmo tempo em que induzem o uso racional da água, contribui para a recuperação e/ou a conservação dos recursos hídricos e dos demais recursos naturais interferentes na água (solos, vegetação etc). Sucede que o tempo de uma década corresponde ao horizonte ao longo do qual se podem produzir efeitos mais duradouros e mais importantes. Em outras palavras, a dinâmica dos processos naturais prende-se a ciclos que encontram no prazo de dez anos um interregno razoavelmente confortável para o seu desenvolvimento. Aliado a isso, dez anos são um período longo o suficiente para bem avaliar e corrigir, se for o caso, os resultados, positivos ou negativos, das diretrizes estabelecidas.

É importante observar que a interação das decisões adotadas em relação aos recursos naturais com os outros domínios da política de ordenamento espacial e desenvolvimento regional demanda um horizonte de, pelo menos, duas a três gestões de governo, seja regional, seja local. Isso termina por apontar para um horizonte também aproximadamente decenal.

Mas não se pode esquecer de estabelecer, também, um horizonte de curto prazo. Não superior a dois anos. Por exemplo, para agasalhar uma série de recomendações para ações imediatas que aparecerão logo nos primeiros momentos de elaboração do plano, reclamando por solução imediata.

Em resumo: devem ser adotados dois horizontes de prazo, um, mínimo, de até dois anos, e um segundo, estratégico, ao redor de dez anos.

FMA - Quem deve aprovar o plano diretor de uma bacia?

Garrido - O plano diretor deve ser elaborado pela agência de bacia, ser submetido a um plano de audiências públicas e aprovado pelo comitê da bacia, com o apoio técnico da agência.

As consultas públicas servem para validar a proposta a ser aprovada pelo comitê.

No Brasil ainda não existe agência, à execeção da Companhia de Gestão de Recursos Hídricos do Ceará, que é uma entidade de direito público que cumpre o papel de uma agência de bacia, no território cearense.

Como ainda não há agência de bacia, excetuado o caso acima, a Agência Nacional de Águas - ANA, apóia a elaboração desses planos, sobretudo nas bacias que contenham um ou mais corpos d'água de domínio da União. No caso de bacias com águas de domínio apenas de um estado federado, igualmente os órgãos ou entidades estaduais gestoras de recursos hídricos procuram atuar da mesma maneira que a ANA.

FMA - Quais as fases de elaboração de um plano de recursos hídricos?

Garrido - A elaboração de um plano diretor deve percorrer as etapas seguintes:

1. Levantamento da situação da área, atividade inicial de todo o trabalho de elaboração do plano, momento em que se aprofunda e se consolida o conhecimento sobre os problemas principais relacionados com a água e os setores usuários desta.

2. Diagnóstico geral, que é uma síntese dos elementos coligidos durante a fase precedente de levantamentos. Essa síntese deve refletir uma avaliação crítica da situação da bacia ou região sob estudo;

3. Estabelecimento de tendências e cenários, fase que busca dar contornos mais precisos ao que se espera venha a ser o futuro da região, devendo, para tanto, partir-se do estado atual e da análise das tendências dos corpos d'água e seus usos, estabelecendo, daí, cenários evolutivos. Na construção desses cenários devem ser evidenciados contrastes fortes, chamando-se a atenção para os problemas que podem advir;

4. Escolha da estratégia, que depende de agentes tão distintos e com motivações fortes em torno do elemento água;

5. Definição dos produtos, elementos que servirão para orientar e acompanhar a prática das recomendações do plano;

6. Validação do plano, por meio de consultas públicas, nas quais a qualidade dos produtos ainda pode ser aperfeiçoada;

7. E aprovação final, que é a validação complementar às diversas validações parciais que ocorrem por meio das referidas audiências públicas.

FMA - Que elementos devem fazer parte do levantamento da situação da área?

Garrido - O levantamento de dados deve incluir, obrigatoriamente, informações sobre relevo, clima, solos, vegetação, geologia, geomorfologia, hidrologia superficial e subterrânea e sócio-economia.

No caso da sócio-economia devem incluir-se todos os usos dos recursos hídricos, além de definir o papel das partes envolvidas, isto é, a natureza e a ação dos agentes do processo. Quanto à natureza, esses agentes podem ser classificados em institucionais, que são aqueles que prescrevem normas ou realizam algum tipo de trabalho relacionado ao licenciamento (aí incluída a outorga), ou monitoramento e fiscalização, ou mesmo o planejamento do uso dos recursos hídricos; e agentes não institucionais, que são os usuários da água.

FMA - Que objetivos principais tem a fase do diagnóstico?

Garrido - O diagnóstico se estende por três diferentes níveis de abordagem que são:

1. Uma avaliação da situação existente, questionando-se sobretudo a ligação entre as disponibilidades e os usos, com particular atenção sobre as causas de determinadas situações constatadas. Por exemplo, deve ser feita uma análise dos usos que, uma vez tendo desaparecido, deixaram fortes traços sobre o corpo d'água

2. Uma análise de compatibilidade, objetivando estabelecer o nível de satisfação dos usos correntes da água e a capacidade dos corpos d'água em satisfazê-los em patamares mais elevados.

3. E uma prospecção sobre o comportamento dos diversos agentes, levando em conta seu comportamento passado e, na medida do possível, a identificação das demandas potenciais ainda não manifestadas.

Na fase do diagnóstico, especial atenção deve ser dada ao conhecimento dos agentes sociais, pois as suas expectativas e anseios, assim como a sua percepção da situação presente, é que darão a direção e a intensidade da evolução do cenário. Portanto, conhecê-los, compreendê-los e fazê-los conhecerem-se e compreenderem-se entre si constitui uma tarefa fundamental para que, via o plano diretor da bacia, se possa exercer influência sobre o futuro da região.

FMA - Para que serve a fase de análise de tendências e cenários?

Garrido - Esta fase busca, a partir de tendências de evolução do cenário, desenhar o que pode vir a ser o futuro da região. O estudo de tendências e cenários é, antes de tudo, uma necessidade de antecipar a ocorrência de fatos, situações e fenômenos, para que medidas preventivas sejam recomendadas.

A análise dos períodos anteriores, elemento importante para se ter a compreensão dos mecanismos culturais que conduziram às práticas e comportamentos correntes, serve como referência, riquíssima, para a construção de cenários futuros.

Duas série de estudos são importantes nessa fase: a análise de tendências do comportamento e a visão de futuro dos usuários; e a elaboração dos cenários ilustrando as principais alternativas relacionadas com a proteção e a reabilitação dos corpos d'água e a satisfação dos usuários.

O conhecimento dos cenários futuros ensejará, enfim, exprimir o grau de urgência que se impõe para a correção dos modos de utilização e de gestão dos recursos hídricos.

FMA - Como definir a estratégia de um plano de bacia?

Garrido - Convém assinalar que a escolha da estratégia não deve refletir apenas a vontade de uma só pessoa ou de um grupo pequeno. Antes de tudo é a resultante de um processo de criatividade e discussão em torno do conjunto de todas as hipóteses consideradas, dando aos coordenadores do trabalho as condições essenciais para definir, com razoável conhecimento de causa, a estratégia do plano diretor.

A definição da estratégia responde a várias preocupações. A primeira, e talvez a mais importante, é a de induzir os usuários a uma vontade coletiva e individual, nesta ordem, de conservar o patrimônio natural, em particular os corpos d'água, para tanto enfatizando a fragilidade e o caráter indefeso destes.

A segunda preocupação é a de alertar os agentes da bacia para o fato de que os planos operacionais, assim como o comportamento em curso não representam uma garantia de que haverá disponibilidade de água no futuro.

Uma terceira preocupação é a de que a estratégia seja útil para superar as dificuldades correntes, uma vez que esta aborda, desde os primeiros momentos de sua concepção, as questões relativas a conflitos de uso, potenciais e/ou instalados.

A quarta preocupação diz respeito a que a estratégia seja dotada do sentido de busca de oportunidades de desenvolvimento, assim como a de precaver a bacia e seus usuários contra as ameaças de eventos extremo, tais como secas e inundações. A definição de uma estratégia, objetiva, ainda, o preenchimento de uma importante necessidade de visão de conjunto, ao mesmo tempo em que provoca, no seio do conjunto de usuários, o sentimento sadio de pertencer a uma comunidade solidária.

A definição criteriosa da estratégia permitirá, por fim, que seja feita a escolha, em harmonia e de forma consciente, o cenário coletivo a ser perseguido.

FMA - Que produtos principais resultam de um plano de recursos hídricos?

Garrido - Os produtos de um plano diretor podem ser sintetizados em torno de três grandes temas. A restauração e a gestão dos meios aquáticos; a organização e a otimização dos usos; e o ordenamento e a gestão do espaço nos limites da área de estudo.

Esses temas dão lugar à formulação de algumas linhas de ação destinadas a facilitar a colocação em prática das recomendações do plano, bem assim o seu acompanhamento ao longo do tempo, criando oportunidades para que se introduzam, quando for o caso, as necessárias correções de rumo. Nesse sentido, são quatro as linhas de ação:

· Orientação para a gestão por meio de regulamentações e outros elementos de natureza gerencial;

· Orientação de ordenamento do uso do território como obras e outros tipos de intervenção física;

· Dispositivo de acompanhamento para a realização do controle de continuidade;

· Dispositivo de difusão para assegurar a informação, assim como a sensibilização dos agentes em relação aos objetivos perseguidos.

No que se refere à orientação para a gestão, esta deve ser estabelecida preferencialmente mediante um processo de negociação entre as partes envolvidas, sobretudo aquelas responsáveis pela política de recursos hídricos, além dos usuários e segmentos da sociedade civil organizada.

FMA - Que recomendações principais um plano deve fazer a respeito da qualidade da água da bacia, ao ordenamento dos usos e à organização e gestão do uso do território?

Garrido - Há inúmeras recomendações nesse sentido. Podemos mencionar algumas consideradas de maior relevância. Inicialmente, no que se refere à recuperação e gestão do uso da água, deve haver preocupação com a definição da quantidade máxima de rejeitos assimiláveis pelas massas líquidas em movimento, e do grau de tratamento a que esses descartes devem ser submetidos. Igualmente deve ser feito um plano de gestão das espécies piscícolas presentes ao corpo d'água ou para as quais o corpo d'água ofereça vocação. Um plano de combate a ações erosivas é desejável, tanto quanto o estabelecimento de metas a serem alcançadas para fazer face aos efeitos de eventos extremos como secas e inundações.

Quanto ao ordenamento e otimização dos usos, devem ser estabelecidas prioridades entre estes e a repartição de vazões, no espaço e ao longo do tempo. Recomendações para o monitoramento e a melhoria das condições operacionais dos reservatórios da bacia devem constar do plano, assim como normas para a exploração mineral devem ser emitidas no plano, especialmente no que diz respeito à exploração de seixos rolados ou areia dos leitos dos rios.

Finalmente, no que concerne à orientação para a organização e gestão do uso do território, devem ser dadas indicações úteis ao trabalho de zoneamento ecológico-econômico, nos meios urbano e rural, em consonância com as normas legais vigentes. Em particular, orientação deve ser dada para que sejam interrompidas as obras que não tenham sido aprovadas pelo CREAA da região e/ou que não disponham da competente outorga de direito de uso dos recursos hídricos e do licenciamento ambiental.

FMA - Que relação existe entre os planos de recursos hídricos e os instrumentos da outorga e da cobrança pelo uso da água?

Garrido - O conteúdo mínimo de um plano de bacia inclui a definição de prioridades para a outorga de direito de uso dos recursos hídricos e diretrizes e critérios para a cobrança pelo uso da água. Por aí podemos perceber que cobrança e outorga, dois importantes instrumentos de política, integram o corpo de um plano de bacia. Mas vamos além. O destaque que a pergunta traz para essa relação é oportuno, a fim de demonstrar que outorga e cobrança passam por um processo de aprovação em termos de definição de critérios. Sendo o mesmo do plano, inclui a consulta, no comitê de bacia, a todos os agentes interessados nos mesmos, dando ênfase ao caráter participativo da decisão também para outorga e cobrança.

FMA - Um plano de bacia é um produto em si mesmo ou reflete um processo de ação? Como se dá o acompanhamento das ações estabelecidas no plano?

Garrido - Aqui a informática, que vem transformando o mundo de maneira significativa, tem um papel importante. A gestão de recursos hídricos, como inúmeras outras áreas de políticas públicas, vai se enriquecendo, a cada dia, pela assimilação da prática da informação em tempo real. A velocidade das transformações sobre os meios antrópico, biótico e físico de uma bacia é acompanhada, na medida do possível, pelo registro e difusão da nova informação através de sistemas digitalizados integrados em rede, poucos momentos após a percepção, pelo homem, da mudança ocorrida.

Já não é de agora o divórcio das letras com o pergaminho, pois as telas eletrônicas vem ampliando a sua presença no mundo moderno, levando informações ao redor do planeta em fração de segundos.

Ora, os planos de recursos hídricos entraram também nessa dinâmica e, cada vez mais, deixam o formato de produto, estático, a ocupar prateleiras de bibliotecas, e são substituídos, aos poucos, por indicadores e tendências , em meio eletrônico, constatadas através dos estudos das bacias. Aqui não se pretende aposentar o livro. Entretanto, os planos de recursos hídricos, por lidarem com indicadores que se transformam a todo o momento, aos poucos vão deixando de ser um conteúdo para livro ou apostila, desposando mais e mais a dinâmica dos sistemas de informações, transmitidas, reafirmadas e também alteradas com freqüência cada vez maior. Nesse sentido, os planos refletem mais o estágio de um processo do que o aspecto de um produto.

Vai chegar o dia que o sistema nacional de informações sobre recursos hídricos passarão a constituir, com poucos adendos e algumas alterações, o verdadeiro plano nacional de recursos hídricos, pela riqueza e, sobretudo, pela dinâmica de seus dados, informações e tendências.

FMA - Além de planos por bacias, que outras escalas admitem a elaboração de planos de recursos hídricos?

Garrido - É a própria Lei Federal no 9.433/97 que estabelece, em seu artigo 8ª, que os planos de recursos hídricos devem ser elaborados por bacia, por Estado e para o País. A gente percebe, por esse dispositivo, que o legislador teve a devida preocupação com os conjuntos, parciais, consolidados na unidade de cada Estado, e total, consolidando o importante instrumento dos planos na escala de todo o território brasileiro. Assim, existirão planos de bacia, planos estaduais e plano nacional de recursos hídricos.

Quanto aos critérios de aprovação desses planos, já respondemos anteriormente, quando falamos da aprovação dos planos de bacia. No que se refere aos planos estaduais, estes seguirão a critérios próprios definidos por cada estado, certamente dando ao conselho estadual a faculdade de aprová-los. No que se refere ao Plano Nacional de Recursos Hídricos, este deverá resultar da consolidação de todos os planos parciais existentes (por bacia e por estado), devendo ser aprovado pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos.