Saneamento e Recursoso Hídricos

Falta de saneamento é a maior violência ambiental no Brasil

O mundo aprendeu que investir em saneamento é investir na verdadeira promoção da saúde

Silvestre Gorgulho

01 de Maio de 2003

Não existe pior violência do que a violência ambiental. Pior do que uma bala perdida, a violência ambiental é silenciosa e cruel. Mata aos poucos e muito mais pessoas. É ou não violência condenar uma população a viver dependente de uma lata d}água, comprada a peso de ouro nos caminhões pipa? É ou não violência condenar a metade da população brasileira a viver num ambiente insalubre, sem coleta de lixo e sem saneamento adequado? Em Belém do Pará, por exemplo, apenas 6% da população possuem rede de esgoto. As autoridades sabem que mais de 60% das internações hospitalares de crianças no Brasil são motivadas pela falta de saneamento. E por saneamento se entendem as mais relevantes atividades para promoção da qualidade de vida: abastecimento d'água, esgotamento sanitário, coleta, tratamento e disposição final do lixo, além da drenagem urbana, o controle de vetores e a não menos importante ação no campo da educação ambiental. Na verdade, essa é uma ação que planta o mais importante pilar do desenvolvimento econômico e social. Apesar de tanta importância, o tema parece ter saído do rol de prioridades do Brasil. Desde 1998, quando o nível de investimentos reduziu-se drasticamente, o saneamento não mais retornou à dinâmica que teve durante os anos setenta. Será porque, como dizem os políticos, saneamento - ao contrário de viaduto e fontes luminosas - não dá voto, por ser obra enterrada e longe dos olhos dos eleitores? Mas, nesta entrevista com o engenheiro Raymundo Garrido(foto), professor da Universidade Federal da Bahia, vamos ver que os hábitos da administração pública brasileira estão mudando. O tema Saneamento Ambiental tem freqüentado discussões importantes no âmbito do Congresso e do Executivo. O motivo é simples: o mundo aprendeu que saneamento é a verdadeira promoção da saúde!

Folha do Meio - Por que parou o investimento em saneamento no Brasil?
Raymundo Garrido - Na verdade, não parou. Apenas encontrou obstáculos de difícil solução, mas que, com certeza serão superados. Os grandes avanços do saneamento no Brasil sucederam no final dos anos sessenta e primeiros da década de setenta, quando se produziu um ritmo acelerado de crescimento das taxas de cobertura dos serviços, especialmente o abastecimento de água. Importante é observar que o crescimento da cobertura de serviços se deu quando também ocorria o processo de urbanização do País.

Os anos setenta trouxeram uma verdadeira revolução com o Planasa(1), que se estendeu até 1990. O programa, baseado em tarifas sustentáveis, tinha nas companhias de saneamento o seu centro nervoso. Os investimentos totalizaram US$11,3 bilhões, sendo US$7,4 bilhões em abastecimento d'água.

Em seguida viria a fase do Pronurb, entre 1990 e 1994, que se caracterizou pelo uso excessivo do FGTS, cujos recursos viriam a se esgotar em 1994, ao mesmo tempo em que se acentuava a inadimplência dos governos e companhias estaduais. Os investimentos dessa fase não passariam de US$3,4 bilhões. Entre 1995 e 1998 seria a vez do Pro-Saneamento, com a reabertura das contratações fazendo-se uso de recursos do FGTS e caracterizando-se pelo enfraquecimento das companhias de saneamento.

Durante a segunda metade dos anos noventa, discutiram-se freneticamente os inúmeros projetos de lei que tramitavam no Congresso, todos esbarrando, no entanto em duas dificuldades principais: a questão da titularidade dos serviços e a dos meios de financiamento. Até aqui, o imbróglio tem se resumido a estes dois pontos e o PL-4147/2000, que poderia ser a reta final para o arranque do setor acaba de ser arquivado no Congresso.

Norte e Nordeste são as regiões mais deficitárias
Sem recursos, o saneamento só tem feito aumentar o seu passivo de serviços que deveria estar cobrindo

FMA - Explique a questão da titularidade e dos meios de financimento.
Garrido - O problema da titularidade se resume na definição do verdadeiro ?endereço? do poder concedente: se o estado ou se o município. A Constituição Federal deixa dúvida porque diz competir aos municípios organizar e prestar os serviços de interesse local (art. 30, inc. V), mas diz também que os estados poderão instituir regiões metropolitanas, aglomerações urbanas e microregiões, constituídas por municípios limítrofes para a execução de funções públicas de interesse comum (art.25 § 3o). E saneamento se encaixa em ambas as situações.

Acontece que as grandes companhias de saneamento no Brasil são estaduais e suas respectivas receitas concentram-se nas regiões das capitais dos estados. Isso algo em torno de 70% do faturamento total. Então nasceu disputa pela titularidade nos grandes aglomerados urbanos, com os estados reivindicando para si a condição de poder concedente nessas regiões. Inconformados, os municípios foram à luta e estabeleceu-se o impasse da titularidade, que está no centro da questão.

No que se refere à falta de meios de financiamento, o problema resulta da crise financeira que vem de 1998, que fez com que o Conselho Monetário Nacional impusesse restrições aos setores públicos, exceção feita apenas para o setor de petróleo e, mais recentemente, para o setor elétrico.

O fato é que a falta de uma legislação clara gerou a indefinição de regras para o setor. Virou risco para o ressabiado capital privado que fincou o pé no freio para valer. Sem recursos públicos ou privados, o saneamento só tem feito aumentar o seu passivo em termos dos serviços que deveria estar cobrindo.

FMA - Qual a evolução e como está o passivo do saneamento no Brasil?
Garrido - O Brasil faz parte do Primeiro Mundo no abastecimento d'água. Está no Segundo Mundo quanto à coleta de esgotos e é bem do Terceiro Mundo no que se refere ao tratamento de esgotos urbanos.

A evolução das taxas pode ser ilustrada pelo quadro 1, que mostra a evolução dos percentuais dos serviços de saneamento, à exceção do tratamento de esgotos. O tratamento se encontra, hoje, com cerca de 25% quando se consideram somente as zonas urbanas, e cai para algo ao redor dos 18%, quando tomado à escala global, as zonas urbanas e rurais juntas.

FMA - Quer dizer que os avanços no abastecimento d}água são neutralizados pela falta de tratamento de esgoto?
Garrido - Evidente. O avanço no abastecimento d'água é amortecido pelos índices nada animadores do tratamento de esgotos. É justamente a sensação do copo meio cheio ou meio vazio. Geometricamente é a mesma coisa, mas o copo meio vazio faz com que o entusiasmo do brasileiro seja quebrado, pois a década atual bem pode ser a da redenção do saneamento em nosso País.

Ainda há, nos dias de hoje, mais de três e meio milhões de domicílios urbanos sem acesso ao abastecimento d'água por meio de rede de distribuição, o que, embora seja pouco significativo em termos relativos, é algo inaceitável. É desumano, ainda mais neste início de milênio. O número de residências sem acesso a rede de coleta de esgoto é alto. Superior a 15 milhões. Veja os quadros ao lado.

FMA - Analise o quadro 2.
Garrido - As regiões mais deficitárias são as do Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O déficit do próprio serviço de abastecimento é algo preocupante. A situação é ainda mais grave nessas regiões quando se aborda a questão do esgotamento sanitário, o serviço de coleta e, principalmente, o de tratamento dos efluentes.
As regiões Sul e Sudeste apresentam indicadores menos desconfortáveis, conforme se pode constatar nesse quadro 2.

FMA - E como é que foi a aplicação dos recursos nos últimos anos?
Garrido - Bem, nestes últimos anos investiu-se pouco em abastecimento d'água e serviços de esgotamento sanitário. Vamos ao quadro 3 para a gente ter uma idéia mais clara de como o investimento foi baixo se comparado aos anos setenta, quando houve revolução em obras de saneamento, por causa do Planasa. As fontes desses recursos têm sido as tradicionais do setor, que são o FGTS e as dotações do Orçamento Geral da União.

Legislação confusa não define as regras do jogo
O combate a todas as formas de pobreza se reflete favoravelmente no campo do saneamento, dos recursos hídricos e da saúde pública.
E mais: investir em saneamento significa investir em saúde e na boa gestão dos recursos hídricos. Mas o Brasil vem enfrentando
uma crise institucional e legal no que se refere ao setor de saneamento. Justamente pela falta de definição de regras claras
para o setor em razão de a legislação para o saneamento no Brasil não ter avançado.

FMA - E nos anos de 2001 e 2002?
Garrido - No ano de 2001, o investimento total em água e esgoto foi de aproximadamente dois e meio bilhões de reais e, em 2002, foi ligeiramente inferior a R$2,7 bilhões. Veja-se que a demanda de recursos para se vencer o passivo existente e o que se formará nos próximos dez anos é superior a R$45 bilhões. Evidentemente que este número pode sofrer variações em função das possíveis alterações no padrão demográfico do Brasil, além da estratégia que se venha a adotar para a busca da universalização dos serviços em função das disparidades regionais, das diferenças entre as cidades brasileiras, entre outros fatores.

Isso mostra que o esforço atual tem que ser multiplicado muitas vezes para que o País vença as dificuldades no saneamento, que têm causado grandes prejuízos à sociedade. Como? Sob a forma de enfermidades provocadas pela de veiculação hídrica e pelos altos custos para tornar a água potável. Isso para ficar só nestes dois aspectos mais negativos.

FMA - E quais os principais problemas para atender todo o universo brasileiro que precisa dos serviços de saneamento?
Garrido - O maior problema é, na verdade, o dos custos. Além dos montantes a investir, os piores indicadores de saneamento no Brasil são os que se referem às pequenas cidades, especialmente aquelas com menos de vinte mil habitantes. Ora, o Brasil tem 5.561 municípios. Destes, 4.074 municípios tem uma população inferior a vinte mil pessoas. São 73,26%. Esse conjunto de municípios com menos de vinte mil habitantes perfaz, de acordo com o censo do IBGE [2000], uma população de 33.618.857 habitantes, o que significa 19,80% da população total brasileira que é de cerca de 170 milhões de habitantes.

FMA - Mas qual o significado destes números?
Garrido - Raciocina comigo e vamos analisar este contraste dos percentuais. A alta a proporção do número de municípios e baixa a proporção da população com baixos indicadores de saneamento indicam que os custos fixos de sistemas a construir e/ou ampliar são mais elevados do que os custos variáveis nesses mesmos investimentos. O desejável seria que a população mal servida (ou seja, os 33,6 milhões de brasileiros) estivesse concentrada em um pequeno número de cidades de grande população, com o que se poderia tirar proveito da economia de escala na construção e/ou ampliação de sistemas de saneamento. Isso porque os custos variáveis seriam os mesmos, mas os custos fixos seriam bem mais baixos, em virtude do efeito da concentração demográfica.

FMA - E qual a importância do saneamento para a gestão dos recursos hídricos?
Garrido - Está aí uma questão importante. Atualmente, o déficit do saneamento está no centro do problema geral da gestão dos recursos hídricos. Logo de cara, afeta gravemente a saúde pública. Isto ocorre não apenas no Brasil, mas em praticamente todos os países em via de desenvolvimento.

Aliás, no contexto latinoamericano, o Brasil ostenta uma posição que chega a ser confortável. As taxas brasileiras de cobertura dos serviços de saneamento são mais elevadas do que as da maioria dos demais países, além do que os avanços no campo do gerenciamento hídrico são os mais expressivos de toda a América Latina e Caribe.

FMA - Mesmo com a nossa péssima distribuição de renda e triste desigualdade social?
Garrido - Bem, é justamente isso que tem diferenciado, desfavoravelmente, o Brasil de outros países em desenvolvimento. Nossa desigualdade social é grande e reflete nos índices de pobreza. Mas isto é uma outra história para uma outra matéria. O IDH(2) do Brasil é inferior aos de países vizinhos como, por exemplo, a Colômbia, em razão dos inaceitáveis contrastes que ainda subsistem em nosso País.

Olha, o combate a todas as formas de pobreza se reflete favoravelmente no campo do saneamento, dos recursos hídricos e da saúde pública. E mais: investir em saneamento significa investir em saúde e na boa gestão dos recursos hídricos.

Entretanto, o Brasil vem enfrentando uma crise institucional e legal no que se refere ao setor de saneamento. Justamente pela falta de definição de regras claras para o setor, em razão de a legislação para o saneamento no Brasil não ter avançado.

Depois de vários anos, os diversos projetos de lei para o setor foram consolidados em um único texto, o do projeto de lei 4147 que acaba de ser arquivado na Câmara dos Deputados.

FMA - E por que o PL-4147 foi arquivado?
Garrido - O arquivamento foi feito com base no artigo 105 do Regimento Interno da Câmara, porque não foi votado na legislatura anterior. Mas, esse dispositivo regimental não inclui os projetos de lei apresentados por outro Poder Público. E, justamente, o projeto de lei 4147 é do Executivo, o que implica que deveria ser tratado com excepcionalidade, já que nasceu de uma mensagem presidencial.

Ao que parece, o fato desse projeto ter sido apensado a outros de origem legislativa e que já tramitavam no Congresso, levou ao entendimento de que deveria ser tratado à luz do Regimento da Câmara.
O fato é que o PL-4147 foi arquivado em 31 de janeiro deste ano, mas foi desarquivado, com base no mesmo dispositivo legal, poucos dias depois, em 4 de fevereiro de 2003.

FMA - E qual o sucedâneo para o PL-4147?
Garrido - Ao que parece, o governo do PT cogita estudar a questão de modo mais abrangente, adotando a agenda do saneamento ambiental, o que significa dizer que um novo projeto de lei que venha a ser apresentado ao Congresso englobe toda a matéria relativa ao saneamento.

Em outras palavras, seria um projeto envolvendo o abastecimento d'água, o esgotamento sanitário, com coleta e tratamento, a drenagem urbana e os resíduos sólidos de diversas origens como industrial, agrotóxicos, lixo hospitalar, nuclear etc.

FMA - Parece uma idéia boa, não?
Garrido - De fato a idéia carrega consigo o mérito de tratar da matéria toda de uma vez. Mas corre um risco: perder o necessário foco na prioridade do tema da água potável e do esgoto, que tem gerado conseqüências negativas para a saúde pública e para o meio ambiente.

O Conselho Nacional do Desenvolvimento Urbano, criado no governo Fernando Henrique, agora deverá ser regulamentado.

Aliás, em outubro será realizada a Conferência Nacional das Cidades e logo em seguida a Conferência Nacional de Saneamento. Na verdade, a partir daí, pode nascer a proposta de redação de um novo projeto de lei.

Bem, de qualquer forma a bola está com o Legislativo, mas quem tem que chutar é o Executivo.

Sem saneamento, qualquer programa social é paliativo
A esperança está neste novo Brasil que nasce da conscientização ambiental e da responsabilidade social

FMA - Saneamento é importante para gestão dos recursos hídricos. E o que tem sido feito na gestão de bacias hidrográficas para ajudar a causa do saneamento?
Garrido - Muita coisa. Vou falar apenas de dois destaques. O primeiro deles é o fato de que o Comitê de Bacia(3) é que empunha a bandeira das preocupações com o tratamento dos esgotos, porque tem como função primordial promover a gestão da bacia e de suas águas.

Note que, para o abastecimento d'água e a coleta de esgoto existe um grande defensor da prestação desses serviços com boa qualidade: a unidade familiar, que clama pela necessidade de água potável e pela providência para que os rejeitos sejam coletados e levados para bem longe.

E a opinião da unidade familiar tem peso político. Uma família tem pelo menos dois votos, isso se não contarmos os filhos do casal.

FMA - Mas para essa família, o grande interesse é que se tire o esgoto e o lixo de sua casa e os jogue bem longe. Mas ela não sabe qual o destino, mesmo que na maioria das vezes eles são jogados nos rios. Aí, o que os olhos não vêem, o coração não sente...
Garrido - É a pura verdade. De fato, a família nada mais sabe o que se passa em relação aos destinos que são dados aos esgotos. E é sem protestos que o descarte desses esgotos in natura vão para os rios, lagoas e o mar.

Aí é que está a importância da gestão dos recursos hídricos nos moldes atuais. Veja bem, a importância da criação dos comitês de bacia. Esses comitês estão hoje no centro das discussões e deliberações. Eles substituem justamente a unidade familiar na defesa dos cursos d'água.

E os protestos virão muito mais fortes e muito mais organizados, pois virá de uma entidade que representa de fato e de direito uma comunidade, clamando pela necessidade do tratamento de esgotos. Está aí um bom exemplo de como a gestão de recursos hídricos contribui para melhorar os índices de saneamento.

FMA - Faltou falar do segundo destaque na gestão de bacias hidrográficas para ajudar a causa do saneamento...
Garrido - É verdade. O segundo exemplo é o da compra de esgotos, um programa concebido e implantado no contexto da atuação da Agência Nacional de Águas.

E aqui tenho que elogiar pelo menos três brasileiros que fizeram de tudo para a implantação deste programa: os ex-ministros Sarney Filho e José Carlos Carvalho, do Meio Ambiente, e o presidente da ANA, Jerson Kelman. A compra de esgotos constitui uma verdadeira alavanca para o incremento dos índices de saneamento.

FMA - Como funciona e como está o programa de compra de esgoto?
Garrido - A compra de esgoto é a denominação popular do Programa de Despoluição de Bacias - Prodes. Trata-se de um estímulo financeiro que reflete o valor econômico do esgoto tratado.

O esgoto tratado é considerado um bem em economia ambiental, enquanto que o esgoto in natura é um "não-bem". Assim, os esgoto tratados, sendo um bem de valor, passa a ser comprado pela ANA. E o esgoto não tratado, sendo um "não-bem", deve continuar sendo onerado com taxas e multas.

A compra de esgoto objetiva a redução da poluição hídrica ao mesmo tempo em que empurra a sociedade em direção ao Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos, uma vez que inclui, como requisito, a existência de comitê de bacia e a aplicação da cobrança pelo uso da água.

FMA - O governo, através da ANA, passa a financiar qualidade e não obras...
Garrido - Justamente. É uma imaginosa solução de alcançar resultados sem ter que financiar obras. O governo passa a financiar resultados dos investimentos na implantação, ampliação ou aperfeiçoamento de estações de tratamento de efluentes - ETEs, que faz do Prodes um programa inteiramente inovador, fugindo ao convencional paternalismo que caracteriza a "engenharia de inauguração" de obras.

FMA - E de onde vem o dinheiro?
Garrido - A compra de esgoto é feita com recursos do Orçamento da União consignados à ANA, adicionados de parcelas oriundas da cobrança pelo uso da água, e tem a prioridade de aplicação definida pelo comitê da bacia.

Somente no primeiro ano de operação, em 2001, foram aplicados R$52 milhões, beneficiando cerca de dois milhões de habitantes. Lamentavelmente o contingenciamento orçamentário levou à redução das aplicações que caíram para R$17 milhões em 2002 e, atualmente, há aproximadamente R$35 milhões de habilitações ainda não contratadas. A esperança está neste novo Brasil que nasce da conscientização ambiental e da responsabilidade social. Sem saneamento, qualquer programa social é paliativo. Não há Fome Zero que dê jeito...

Vale analisar bem os quadros 4, 5 e 6 que mostram as mortes e doenças relacionadas com a falta de esgoto.

Titularidade vai acabar sendo caso a caso
As perspectivas não são nada boas para a importância econômica, social e ambiental do setor de saneamento

FMA - Bem, sem financiamento o futuro fica difícil. Quais são as perspectivas?
Garrido - Não são nada alvissareiras. Tudo começou com a seqüência de crises que afetaram nossa economia a partir de 1998: México, Rússia, Ásia, a brasileira em 1999 e, atualmente, a da Argentina.

Em 1998, como resposta às dificuldades, o Conselho Monetário Nacional impôs restrições aos setores públicos, limitando os níveis de financiamento. Atualmente só não há restrições para os setores de petróleo e elétrico.

No caso do saneamento, as restrições estão fazendo com que, embora se disponham de recursos do FGTS da ordem de R$ 1,4 bilhão, as regras do CMN limitam as aplicações a R$ 200 milhões, que é o resíduo depois de terem sido liberados limites de aplicações que juntas montam a R$ 2,2 bilhões.

No entanto, há uma "fila" de investimentos totalizando R$ 2,8 bilhões, contra os mencionados R$ 200 milhões autorizados pelo CMN. Para se ter uma idéia da lentidão dos investimentos, a Caixa Econômica Federal contratou, em 2002, R$ 262 milhões, mas gastou somente R$ 19 milhões.

Veja bem, as fontes de recursos são as tarifas de serviços, que são canalizadas para cobrir custos com operação e manutenção, além de serem aplicadas em investimentos. O FGTS, a maior fonte nos investimentos do setor, além dos recursos do Orçamento Geral da União, tem para este ano a irrisória parcela de R$ 22 milhões liberados contra um bilhão de reais de orçamento aprovado.

Enfim, as perspectivas não são nada boas para a importância econômica, social e ambiental do setor de saneamento.

FMA - E como está a "queda-de-braço" pela titularidade dos serviços?
Garrido - Como o projeto de lei 4147 foi arquivado, embora depois desarquivado, tudo leva a crer que a disputa em torno da titularidade vai ser solucionada caso-a-caso. Por exemplo, o município de Fortaleza assinou, agora em 2003, contrato com a Companhia de Saneamento do Ceará, em regime de concessão onerosa que custará à concessionária cerca de um bilhão de reais entre investimentos e custo da outorga, o que é indicativo do reconhecimento ao município de sua condição de poder concedente.

Não bastasse o caso de Fortaleza, em 2002 foram contratados os serviços de Natal e de Belo Horizonte, ambos não onerosos; e em 2001 já havia sido a vez do município de Curitiba, em regime de concessão onerosa. Atualmente, o município de São Paulo parece emitir sinais de que pretende contratar a Sabesp.

Bem, isso mostra que o problema institucional não espera que a lei seja aprovada para acontecer. E os agentes vão encontrando meios de resolver cada problema, por meio de soluções engenhosas.

Com certeza, no momento de se discutir o futuro projeto de lei, os parlamentares vão ter a sua disposição os relatos dessas experiências. Isso vai contribuir muito para o debate no Legislativo.

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